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浅析新形势下县级人大常委会对同级司法机关开展工作评议的困境与出路
作者:鼎城区人大常委会内司工委科员 周文俊 时间:2018/9/25 阅读:125 双击自动滚屏

   《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》及《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》赋予县级人大其常委会各项职权,而《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》对代表享有的权利也作出了规定。县级人大常委会如何将自身行使职权与代表行使职权有机结合起来,有些地方作了一些探索,如对同级“一府两院”开展工作评议,并取得了较好的效果,但面对司法体制改革的新形势,县级人大常委会如何加强对同级司法机关的工作评议,还有待进一步探索和实践。
    一、县级人大常委会对同级司法机关开展工作评议的实际情况
    1.法律依据
    我国宪法规定,地方各级人民法院、人民检察院对产生它的国家权力机关负责,地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法也规定,县级人大常委会有权监督同级人民法院、人民检察院的工作,而我国监督法也赋予了县级人大常委会行使监督权的具体手段。我国法官法和检察官法也规定法官、检察官由同级人大常委会任免。工作评议作为县级人大常委会行使监督权的一种有效方式,一般会组织代表参与工作评议,而代表参与工作评议,也是依据代表法来行使职权,因此两者的有机结合是以法律作为基础来支撑。
    2.重要意义
    首先,工作评议是县级人大常委会及代表行使职权的一种重要方式,也是积极履职的重要途径。开展工作评议,能进一步监督同级司法机关工作,进一步了解司法机关及司法人员的工作情况,有利于县级人大常委会更好行使监督权、人事任免权等及代表行使表决权、质询权等。
    其次,工作评议是人民群众参与和感受司法的重要平台。人民群众对司法机关往往具有畏惧感和神秘感,究其原因,是人民群众对司法机关的不了解。县级人大常委会为更好开展工作评议,需要成立调查组,调查组一般由常委会组成人员和部分代表组成,调查组为形成调查报告,会走访人民群众,详细了解人民群众对司法机关的评价,以及人民群众对司法的需求。县级人大常委会在调查报告、测评结果的基础上形成评议意见,要求同级司法机关进一步提高司法公开力度,采取措施解决一些人民群众比较关心的问题,如立案难、诉讼难、执行难等问题。通过切实解决问题,使人民群众切身感受到工作评议带来的实实在在的效果。
    最后,工作评议能有效提高司法机关办案质量。工作评议的目的就是为了提高办案质量,这是司法机关的主要职责,也是人民群众最关心的问题,因为人民群众对司法的评价最主要的来源就是对案件的感受,高质量的案件形成良好的法律效果和社会效果,反之,就会带来负面效果,影响司法公信力,有损司法权威。近几年,有些地方开始探索案件评析,从工作评议到具体的案件评析,指向更加明确,如常德市鼎城区人大常委会自2014年起至今,每年对司法机关已办结生效的案件进行个案评析,指出被评析案件存在的问题,并向司法机关下发评析意见,要求对问题限期整改,并建立完善案件评查制度,有效提高案件办理质量。
    3.现实情况
    随着司法体制改革的不断推进,形成省以下地方法院检察院人财物统一管理新体制,并且不断完善司法责任制,实行“让审理者裁判,由裁判者负责”。新形势带给县级人大常委会对同级司法机关开展工作评议新的课题。当前,有些地方也在积极探索创新司法监督方式,在工作评议之外,形成了很多具体的监督方式,如常德市、长沙市分别开展的“司法公正常德行”和“司法公正长沙行”活动,这也为工作评议带来了新的挑战。
    二、县级人大常委会对同级司法机关开展工作评议的困境
    1.制度评议的方向
    由于工作评议是全方位、多角度的评议,涉及的面比较广,它包含了被评议单位的工作制度,如人事管理制度、财务管理制度、岗责考评制度等等。而在新形势下,县级人大常委会对司法机关工作制度的评议也发生了变化,由于司法体制改革的原因,县级司法机关的人财物管理由县级变为省级统一管理,很多工作制度随之就会发生变化,如人事管理制度,以前的以庭、科为单位的办案模式变为了以法官、检察官为中心的团队办案模式,那么县级司法机关就应制定新的人事管理制度,因此当前县级人大常委会对同级司法机关工作制度的评议,要结合司法体制改革的新变化来开展,不能仅仅局限于县本级工作制度。
    2.个案评议的尺度
    分析研究县级人大常委会对同级司法机关的工作评议,不可回避的一个问题就是“个案监督”,由于司法机关的主要职责是办理案件,因此工作评议就会面对个案,对于个案如何进行处理,有些地方采取集体讨论、调查取证和拿出处理意见的方式,这种方式在过去就存在很大争议,而在新形势下,案件的办理实行“让审理者裁判,由裁判者负责”,故这种方式已有悖于改革形势,那么如何处理个案呢?“事实上,我们过往对司法的监督工作,多是在接待、接受人民群众来信来访时,因为涉及到了某些司法个案,我们按照一定的程序向有关司法机关交办,目的是为了激活相关司法机关内部的监督纠错机制” [1]。显然,司法个案还是要交同级司法机关办理,县级人大常委会可以监督办理情况。
    3.工作评议的重点
    工作评议往往时间紧,为了取得良好评议效果,抓住工作评议的重点很重要,杜绝眉毛胡子一把抓。新形势下,工作评议可以结合司法体制改革来开展,如评议团队运行效果、省级财物管理情况、装备建设现状等等。也可以结合人民群众关心的问题来开展,如破解执行难进展、环境公益诉讼情况、涉诉信访制度建设等等。还可以结合县级人大常委会自身职权和工作要点来开展,如涉企服务效果、“两官”履职评议进展、审议意见办理情况等等。
    三、县级人大常委会对同级司法机关开展工作评议的出路
    1.建立健全制度
    为保障县级人大常委会顺利开展工作评议,可以建立健全工作评议制度,做到依法评议、按制度评议。有的地方在开展工作评议时会制定评议方案,这种方式较灵活、有针对性,但没有形成长效机制,有的地方制定办法或意见,如湖南省冷水江市(县级市)人大常委会制定《关于对市人民政府、市人民法院和市人民检察院进行专项工作评议的办法》,形成了长效机制,便于长期开展,但缺点是办法或意见难免会滞后,因此需要不断修改和完善。工作评议作为县级人大常委会行使职权的方式,很多地方都很重视这项工作,并形成了各自的评议方法和程序,而对工作评议方法和程序的固定就形成了制度。
    2.探索新方式
    各地开展工作评议方式不尽相同,有全方位的工作评议,有专项工作评议。全方位的工作评议较为全面,但耗时长、投入精力大,而专项工作评议精选议题,相对突出某项工作,缺点是不够全面,两种方式各有利弊。由于对同级司法机关开展工作评议,专业性较强,考虑很多县级人大常委会人员有限,法律专业人员比较匮乏,因此县级人大常委会一般更适合开展专项工作评议。有些地方还结合自身实际,开展个案评议,个案评议除了拥有专项工作评议的优点外,还指向性强、专业程度高、评析生动活泼。如常德市鼎城区人大常委会开展的典型案件评析,对已结生效的刑事案件开展评析,指出具体问题点,并要求整改,目的是促进司法机关提升司法规范化水平,提高案件办理质量,为使案件评议收到良好效果,还将典型案件评析纳入到司法公正常德行活动内容,结合活动主题,每年开展一次,如今年6月,开展的涉企典型案件评析,将案件评析聚焦到优化经济发展环境。新形势下,县级人大常委会还可以创新更多工作评议方式,充分发挥工作评议的作用。
    3.发挥代表作用
    由于工作评议需要大量调研和走访,有的地方的做法就是组织代表全程参与工作评议,充分发挥代表的积极性,将其作为一项代表履职活动。代表来自不同行业,知识结构较为合理,有其自身优势,为充分调动代表行权履职主动性,有的县级人大常委会在工作评议中主要发挥主导作用,而代表为主体作用,由代表负责调查走访,撰写报告,并参与工作测评,并监督司法机关对评议意见的落实情况。代表发挥自身优势和作用,促使工作评议效果更加明显。


[1]谢勇:《在全省人大内务司法工作座谈会上的讲话》,2015年2月11日
 
 
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